Inidoneità parziale sopravvenuta dell’agente di polizia locale, limiti dello ius variandi e tutela dell’equivalenza formale
Il mutamento del profilo in istruttore amministrativo è legittimo quando l’idoneità residua non consenta lo svolgimento del nucleo essenziale delle funzioni di polizia locale
Massima.
È legittimo il provvedimento con cui il Comune modifica, nell’ambito della medesima categoria contrattuale C1, il profilo professionale del dipendente da agente di polizia locale a istruttore amministrativo, quando l’accertamento medico e la consulenza tecnica espletata in giudizio evidenzino una inidoneità stabile allo svolgimento di attività essenziali del profilo originario, quali il porto dell’arma, il servizio esterno e la piena presenza relazionale in ufficio, e residui soltanto la possibilità di espletare mansioni amministrative compatibili con il lavoro d’ufficio o da remoto. In tale ipotesi, lo ius variandi esercitato ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 2103 c.c. non integra sviamento di potere né arbitrarietà, purché il mutamento avvenga nel rispetto dell’equivalenza formale e risulti sorretto da un’adeguata base sanitaria e organizzativa.
1. Premessa: il significato della decisione
La sentenza del Tribunale di Brescia affronta un tema di particolare delicatezza nel pubblico impiego contrattualizzato: il rapporto tra sopravvenuta inidoneità parziale del lavoratore, contenuto concreto delle mansioni del profilo rivestito e limiti del potere datoriale di modificazione del profilo professionale all’interno della medesima area o categoria. La vicenda riguarda una dipendente comunale inquadrata come agente di polizia locale, il cui profilo viene mutato dal Comune in quello di istruttore amministrativo, sempre nell’ambito della categoria C1, a seguito di una complessa sequenza di valutazioni sanitarie e organizzative. Il giudice respinge l’impugnazione, ritenendo che il mutamento sia conforme all’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001 e all’art. 2103 c.c., e lo fa attraverso una motivazione che merita attenzione perché chiarisce un punto essenziale: l’equivalenza formale non può essere letta in modo avulso dalla concreta praticabilità delle mansioni tipiche del profilo di provenienza.
Il pregio principale della pronuncia risiede nell’avere distinto, con sufficiente nettezza, il livello astratto della compatibilità categoriale da quello sostanziale della reale utilizzabilità della dipendente nelle funzioni tipiche dell’agente di polizia locale. La sentenza mostra infatti che il problema non si esaurisce nella mera astratta riconducibilità del nuovo profilo alla stessa categoria contrattuale, ma investe la possibilità effettiva di mantenere il lavoratore nel profilo originario quando risultino precluse proprio quelle attività che ne costituiscono il nucleo qualificante. In questo senso, la decisione si colloca al crocevia tra tutela della salute, organizzazione dell’ufficio, corretto esercizio dello ius variandi e tenuta del principio di equivalenza.
2. La vicenda fattuale e il perimetro del giudizio
La dipendente aveva impugnato due distinti atti comunali, il primo del 21 febbraio 2022 e il successivo provvedimento di convalida del 30 agosto 2022, con i quali il Direttore generale del Comune aveva modificato il suo profilo professionale, mutandolo da agente di polizia locale a istruttore amministrativo, senza alterazione della categoria C1. Il Tribunale chiarisce preliminarmente che, essendo stato il primo atto superato dal provvedimento di convalida, la valutazione giudiziale doveva concentrarsi esclusivamente su quest’ultimo. La motivazione del provvedimento di convalida richiamava il giudizio di inidoneità alla mansione reso in sede sanitaria, mentre le parti stesse davano atto che il mutamento di profilo fosse in astratto consentito all’interno della medesima categoria, purché rispettoso dell’equivalenza formale di cui all’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001. Il nucleo del contendere si spostava dunque non sull’astratta esistenza del potere, ma sulle concrete modalità del suo esercizio, che la ricorrente denunciava come arbitrarie, sviate e prive di adeguata motivazione.
La lavoratrice sosteneva di essere stata assunta per il servizio esterno e di averlo svolto sino al 2020, di avere poi subito il ritiro dell’arma e l’assegnazione all’ufficio procedimenti sanzionatori, di avere chiesto il rientro al servizio esterno, e che da tale richiesta fosse scaturita una sequenza di visite culminate in una valutazione psicologica e in un successivo giudizio di non idoneità permanente, poi tuttavia dichiarato non valido dall’organo di vigilanza. Su tali basi, la ricorrente chiedeva il ripristino del profilo di agente di polizia locale e il risarcimento del danno economico derivante dalla perdita di indennità legate a turni, servizio esterno, reperibilità e qualifica di pubblica sicurezza.
Il Comune, dal canto suo, ricostruiva una storia lavorativa segnata da plurime criticità comportamentali, precedenti visite straordinarie presso il medico competente, limitazioni già emerse in passato rispetto alle mansioni esterne e all’uso dell’arma, nonché dalla valutazione psicologica specialistica che descriveva un quadro di rilevante difficoltà di adattamento al contesto lavorativo, alterazione del giudizio di realtà e tendenza alla conflittualità relazionale. L’ente sottolineava inoltre che il provvedimento finale era stato adottato non già in cieca adesione al giudizio annullato dall’organo di vigilanza per vizio formale, ma sulla base del contenuto sostanziale della valutazione della medicina del lavoro.
3. Il quadro giuridico: ius variandi nel pubblico impiego contrattualizzato ed equivalenza formale
La sentenza si muove all’interno del quadro tracciato dall’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, in combinazione con l’art. 2103 c.c. nella formulazione applicabile al lavoro pubblico contrattualizzato. Il principio di fondo è che il datore pubblico può modificare le mansioni del dipendente purché il mutamento avvenga all’interno dell’area o categoria di inquadramento e nel rispetto del criterio dell’equivalenza formale, come definita dalla classificazione collettiva. La decisione dà atto che questo punto era, in sostanza, pacifico tra le parti: nessuno contestava che il passaggio da agente di polizia locale a istruttore amministrativo potesse avvenire, in linea teorica, all’interno della categoria C. Il contrasto riguardava piuttosto la legittimità concreta del suo esercizio nel caso specifico.
È qui che la sentenza assume rilievo. Il giudice non si limita a ribadire la legittimità astratta del mutamento intracategoriale, ma verifica se esso fosse giustificato dalla situazione di fatto e se potesse dirsi immune da arbitrarietà. In altri termini, la mera equivalenza formale non viene trattata come schermo assoluto contro ogni controllo giudiziale, bensì come cornice entro la quale occorre pur sempre valutare se il provvedimento sia stato adottato per ragioni reali, congruenti e coerenti con la concreta attitudine lavorativa residua del dipendente. Da questo punto di vista, la sentenza bresciana si colloca in una linea interpretativa equilibrata: né comprime indebitamente il potere organizzativo dell’ente, né lo sottrae a ogni verifica di logicità e proporzionalità.
4. La centralità della questione sanitaria e il valore del materiale medico acquisito
L’asse portante della decisione è costituito dal rilievo attribuito all’elemento sanitario. Il Tribunale ricostruisce la sequenza delle valutazioni mediche, evidenziando che la ricorrente era stata sottoposta a visita psicologica specialistica, il cui esito descriveva un quadro di funzionamento di personalità caratterizzato da marcate difficoltà di adattamento, impulsività, criticità nel rapporto con il contesto lavorativo e necessità di valutazione psichiatrica. A tale valutazione avevano fatto seguito ulteriori accertamenti e il giudizio del medico competente. Sebbene l’organo di vigilanza avesse poi ritenuto non valido il giudizio di non idoneità permanente del 7 febbraio 2022, il Comune aveva fondato il successivo provvedimento di convalida sul contenuto sostanziale della valutazione dell’unità operativa di medicina del lavoro, non travolta nella sua base fattuale dall’annullamento formale.
Il giudice valorizza questo aspetto in modo significativo. La non validità del giudizio del medico competente non viene interpretata come automatica riabilitazione piena al profilo di agente di polizia locale, ma come circostanza che imponeva una nuova valutazione. È proprio tale nuova valutazione, corroborata nel processo dalla consulenza tecnica d’ufficio, a costituire il fulcro giustificativo del provvedimento impugnato. In questo senso la sentenza evita sia un eccesso di deferenza verso il dato amministrativo, sia l’errore opposto di considerare il vizio formale rilevato dall’organo di vigilanza come evento demolitorio dell’intera base sostanziale della decisione datoriale.
5. La CTU e il punto decisivo della causa: l’idoneità solo a funzioni amministrative interne
Particolare importanza riveste la consulenza tecnica d’ufficio, che la sentenza non recepisce passivamente, ma sottopone a un chiarimento in udienza proprio per sciogliere l’apparente ambiguità contenuta nelle conclusioni del consulente. La CTU aveva infatti affermato che la lavoratrice presentava un disturbo dell’umore incompatibile con l’uso dell’arma e ostativo allo svolgimento del servizio esterno, ma nel contempo aveva parlato di idoneità alla mansione di agente di polizia locale, purché con quelle limitazioni e con eventuale tutela mediante lavoro da remoto. Il giudice ha correttamente percepito l’aporia di una simile formulazione e ha convocato la consulente per chiarire in che senso potesse dirsi “idonea” una dipendente cui pacificamente non potevano essere affidati né l’arma né il servizio esterno.
Dal chiarimento emerge il vero significato della CTU: il riferimento alla mansione di agente di polizia locale era stato mantenuto solo perché, nella lettera comunale del 6 ottobre 2021, il profilo era descritto includendo anche attività di tipo amministrativo e d’ufficio. La consulente precisa però che le sole attività concretamente compatibili con la condizione della ricorrente sono proprio quelle amministrative, peraltro preferibilmente svolte da remoto, benché non necessariamente in via esclusiva, purché l’organizzazione del lavoro in ufficio sia consona alla sua situazione. Ulteriori precisazioni rese in udienza confermano che la dipendente non può usare l’arma, non può svolgere servizio esterno e presenta criticità relazionali tali da rendere problematica una presenza continuativa in ufficio a contatto con colleghi e utenza, specie in assenza di adeguata terapia stabilizzante.
Questo passaggio è dirimente. La sentenza mostra con lucidità che la CTU, lungi dal sostenere la piena idoneità al profilo di agente di polizia locale, ha in realtà confermato l’incompatibilità con il nucleo essenziale delle funzioni tipiche di tale profilo, residuando soltanto una compatibilità con attività amministrative interne. In tal modo, il giudice disinnesca la principale obiezione attorea e trasforma la consulenza da possibile supporto alla domanda in elemento decisivo a favore della legittimità del mutamento di profilo.
6. Il nucleo essenziale del profilo di agente di polizia locale e il limite dell’utilizzazione parziale
Uno dei punti più interessanti della pronuncia sta proprio nel modo in cui viene implicitamente definito il “nucleo essenziale” del profilo di agente di polizia locale. Il Tribunale non lo formula in termini teorici astratti, ma lo ricava in via concreta dall’insieme delle attività che, secondo la stessa istruttoria medica, risultano incompatibili con le condizioni della ricorrente: uso dell’arma, servizio esterno, piena interazione operativa con colleghi e utenza in contesti potenzialmente stressogeni. Se tutte queste componenti risultano precluse, resta solo una porzione residuale di attività amministrativa interna, che il giudice considera insufficiente a fondare il mantenimento del profilo originario.
È una conclusione che merita adesione. Il profilo professionale non coincide con una sommatoria indifferenziata di compiti occasionalmente riconducibili alla stessa declaratoria, ma con una sintesi funzionale di attività che ne rappresentano l’identità organizzativa e professionale. Se il lavoratore è utilizzabile soltanto in compiti marginali o accessori rispetto a quell’identità, il mantenimento nominale del profilo originario rischia di diventare fittizio. La sentenza, quindi, non sacrifica il diritto del lavoratore, ma prende atto che la tutela della sua salute e il corretto assetto organizzativo dell’ente convergono verso una riallocazione in un profilo amministrativo formalmente equivalente e sostanzialmente più coerente con l’idoneità residua.
7. Assenza di arbitrarietà, sviamento o difetto assoluto di motivazione
Il giudice respinge espressamente la tesi della ricorrente secondo cui il Comune avrebbe esercitato il potere in modo arbitrario, sviato o immotivato. La motivazione della sentenza è qui particolarmente netta: da un lato il Comune aveva preso atto della analisi dell’unità operativa di medicina del lavoro circa l’inidoneità all’attività di agente di polizia locale; dall’altro, neppure la consulenza espletata in giudizio aveva consentito di accertare che la dipendente potesse essere impiegata in tutti gli incombenti affidati all’agente di polizia locale. Di conseguenza, il mutamento di profilo viene ritenuto giustificato proprio dalla necessità di conciliare la tutela della salute della lavoratrice con le esigenze di serenità dell’ambiente di lavoro, stante la documentata difficoltà relazionale con colleghi e utenza.
Questo passaggio merita particolare considerazione. La sentenza rifiuta una lettura patologica della vicenda in termini di rappresaglia, emarginazione o sviamento, e riconduce l’atto datoriale all’esercizio ordinario di un potere organizzativo finalizzato a ricollocare la dipendente in mansioni compatibili. Soprattutto, la decisione evidenzia che il Comune non ha disposto un demansionamento in senso tecnico, perché il passaggio è avvenuto nella medesima categoria e nel rispetto dell’equivalenza formale; ha piuttosto rimodulato il contenuto professionale in funzione dell’idoneità residua. In questo senso, lo ius variandi viene letto non come strumento punitivo, ma come modalità di composizione tra interesse organizzativo e protezione della persona.
8. Il tema economico: perdita di indennità e insussistenza del danno ingiusto
La ricorrente aveva allegato anche un danno patrimoniale da perdita di varie voci indennitarie collegate a turni, reperibilità, servizio esterno e qualifica di pubblica sicurezza. La sentenza, pur non soffermandosi diffusamente sul punto, respinge implicitamente anche questa domanda in conseguenza del rigetto di quella principale. La logica è lineare: se il mutamento di profilo è legittimo, la perdita delle indennità funzionalmente connesse alle pregresse modalità di svolgimento della prestazione non integra un danno ingiusto risarcibile, ma costituisce effetto riflesso della diversa posizione organizzativa legittimamente attribuita.
La conclusione appare condivisibile. Le voci economiche richiamate dalla lavoratrice non risultano appartenere a un patrimonio retributivo fisso e incondizionato, ma a componenti accessorie strettamente collegate a particolari modalità di svolgimento del servizio. Venuta meno, legittimamente, la possibilità di impiegare la dipendente nel servizio esterno e nelle attività correlate, cade anche il titolo alla percezione delle indennità corrispondenti. In assenza di illegittimità dell’atto datoriale, non vi è spazio per un risarcimento commisurato alla mera perdita di quelle poste.
9. Valutazione conclusiva
La sentenza del Tribunale di Brescia presenta un notevole interesse perché chiarisce che, nel pubblico impiego contrattualizzato, il mutamento del profilo professionale all’interno della medesima categoria non può essere giudicato soltanto sul piano dell’astratta equivalenza classificatoria, ma va verificato alla luce della concreta idoneità residua del dipendente a svolgere il nucleo essenziale delle funzioni proprie del profilo originario. Quando, come nel caso esaminato, risultino incompatibili con le condizioni del lavoratore l’uso dell’arma, il servizio esterno e la piena esposizione relazionale propria della polizia locale, e residui invece la sola possibilità di svolgere attività amministrative interne, il passaggio al profilo di istruttore amministrativo costituisce esercizio legittimo dello ius variandi, non demansionamento.
Il punto più forte della decisione sta nell’avere sottoposto a vaglio critico la CTU, chiarendone il reale contenuto e dimostrando che la apparente affermazione di idoneità alla mansione di agente di polizia locale si risolveva, in realtà, nella sola compatibilità con compiti amministrativi interni. Da qui l’esito finale: il mantenimento del profilo originario sarebbe stato meramente nominale, mentre il mutamento disposto dal Comune si presentava coerente con la tutela della salute della dipendente e con il corretto assetto organizzativo del servizio.
Nel complesso, si tratta di una pronuncia tecnicamente solida, che offre un criterio utile anche oltre il caso concreto: nel giudizio sul mutamento di mansioni o di profilo per sopravvenuta inidoneità parziale, l’elemento decisivo non è se il lavoratore possa ancora svolgere qualche attività ricompresa nella vecchia declaratoria, ma se possa ancora essere utilmente impiegato nelle funzioni qualificanti di quel profilo senza compromettere la propria salute e il regolare funzionamento dell’ufficio.