Formazione degli studenti universitari equiparati ai lavoratori e limite numerico dei partecipanti: il carattere cogente del tetto di 35 discenti nell’Interpello n. 8/2024
Massima.
In materia di formazione dei soggetti equiparati ai lavoratori ai sensi dell’art. 37 del d.lgs. n. 81 del 2008, il limite massimo di 35 partecipanti per corso mantiene natura vincolante anche con riguardo agli studenti universitari, non essendo consentito derogarlo sulla base della qualità accademica dell’insegnamento, dell’inserimento del corso nella carriera universitaria o della previsione di un esame finale secondo standard universitari. La Commissione per gli interpelli, richiamando l’Accordo del 21 dicembre 2011, il punto 12.8 e l’Allegato V dell’Accordo del 7 luglio 2016, esclude che, allo stato della normativa vigente, possa prescindersi dal parametro numerico massimo dei partecipanti, ferma la propria incompetenza a pronunciarsi sulla equivalenza sostanziale dei contenuti didattici e delle metodologie formative in relazione a specifiche fattispecie universitarie.
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1. Premessa: oggetto e rilievo dell’interpello
L’Interpello n. 8/2024 affronta una questione di notevole interesse nel sistema della formazione prevenzionistica universitaria, e in particolare il rapporto tra didattica accademica e formazione obbligatoria in materia di salute e sicurezza sul lavoro per gli studenti universitari che rientrino nella nozione di “lavoratori equiparati”. Il quesito era stato proposto dall’Università di Siena, la quale chiedeva se fosse possibile riconoscere, in deroga alla disciplina pattizia vigente, taluni insegnamenti universitari inseriti nel percorso di studi come equivalenti ai corsi di formazione a rischio alto, pur in presenza di un numero di partecipanti superiore a 35 unità, sul rilievo che l’Ateneo si assumeva la responsabilità di effettuare un esame finale secondo standard accademici. La Commissione risponde in senso negativo, riaffermando la vincolatività del limite numerico massimo dei partecipanti.
Il documento è di particolare interesse perché si colloca in una zona di confine tra autonomia didattica universitaria e rigore della disciplina prevenzionistica. La questione, in altri termini, non riguarda soltanto l’organizzazione di un corso, ma investe un problema più generale: se la qualità scientifica e valutativa dell’insegnamento universitario possa valere, di per sé, a superare specifici requisiti organizzativi imposti dalla normativa pattizia in materia di sicurezza sul lavoro. L’interpello risponde in modo netto, escludendo che la specialità del contesto universitario consenta deroghe al limite quantitativo stabilito dagli Accordi Stato-Regioni.
2. Il quesito posto dall’Università di Siena
L’Università di Siena aveva sottoposto alla Commissione un quesito formulato in termini molto precisi: domandava se, in deroga alla previsione dell’Accordo del 21 dicembre 2011, secondo cui a ogni corso di formazione sulla sicurezza non devono partecipare più di 35 persone, fosse possibile riconoscere come equivalenti ai corsi di formazione a rischio alto ex art. 37 del d.lgs. n. 81 del 2008 insegnamenti inseriti nella carriera degli studenti universitari, anche nel caso in cui il numero dei partecipanti fosse superiore a tale soglia, purché l’Ateneo garantisse un esame finale secondo standard accademici. La domanda, dunque, non metteva in discussione soltanto il regime numerico dei partecipanti, ma, più in profondità, la stessa fungibilità tra insegnamento universitario e corso di formazione prevenzionistica normativamente tipizzato.
La Commissione coglie immediatamente la delicatezza del quesito e delimita il proprio intervento, ricordando che, ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 81 del 2008, essa può fornire chiarimenti soltanto su quesiti di ordine generale relativi all’applicazione della normativa di salute e sicurezza sul lavoro, e non pronunciarsi su fattispecie specifiche o su singoli modelli didattici. Già in questa premessa si individua un primo punto fermo della decisione: la Commissione non entra nel merito della bontà pedagogica o dell’equivalenza contenutistica dell’insegnamento universitario, ma si limita a verificare se, allo stato della disciplina vigente, il limite numerico massimo sia derogabile. La risposta, come si vedrà, è negativa.
3. Il quadro normativo richiamato dalla Commissione
L’interpello ricostruisce in modo ordinato il quadro normativo di riferimento. In primo luogo, richiama l’art. 37, comma 1, del d.lgs. n. 81 del 2008, che impone al datore di lavoro di assicurare a ciascun lavoratore una formazione sufficiente e adeguata, sia sui concetti generali di rischio, danno, prevenzione e protezione, sia sui rischi riferiti alle mansioni e ai possibili danni connessi al settore o comparto di appartenenza. In secondo luogo, richiama il comma 2 del medesimo articolo, che rimette a un accordo in Conferenza permanente la definizione della durata, dei contenuti minimi e delle modalità della formazione.
La Commissione menziona poi l’Accordo del 21 dicembre 2011, il cui Allegato A, punto 2, prevede espressamente, tra i criteri organizzativi del corso, “un numero massimo di partecipanti ad ogni corso pari a 35 unità”. Richiama altresì il punto 4 del medesimo Allegato A, che disciplina l’articolazione del percorso formativo dei lavoratori, e il punto 5-bis, secondo cui le modalità delle attività formative possono essere disciplinate da accordi aziendali, ferma restando la disciplina su durata e contenuti. Viene inoltre richiamato l’Accordo del 7 luglio 2016, e in particolare il punto 12.8, che stabilisce, per tutti i corsi in materia di salute e sicurezza sul lavoro salvo specifiche diverse previsioni, la possibilità di ammettere un numero massimo di partecipanti pari a 35 unità, nonché l’Allegato V, contenente la tabella riassuntiva dei criteri della formazione. Infine, la Commissione richiama il proprio Interpello n. 2 del 18 aprile 2024, già intervenuto sulla medesima problematica.
4. L’autolimitazione della Commissione: nessun giudizio sulla equivalenza sostanziale del percorso universitario
Uno dei passaggi più rilevanti del documento consiste nella esplicita autolimitazione della Commissione. Essa afferma di non poter formulare un riscontro in ordine alla valenza dei contenuti della formazione e della metodologia di insegnamento proposti dall’Ateneo, ai fini dell’assolvimento dell’obbligo formativo in questione. Si tratta di una puntualizzazione di grande rilievo giuridico, perché distingue nettamente il piano della validità astratta del regime normativo dal piano, diverso, della concreta qualità dell’insegnamento universitario.
La Commissione, in sostanza, non dice che l’insegnamento universitario sia necessariamente inadeguato o incapace di assolvere finalità formative in materia di sicurezza. Dice però che non le compete esprimere una valutazione di equivalenza tecnico-didattica su una specifica fattispecie e che, in ogni caso, tale eventuale qualità non autorizza a disapplicare i requisiti organizzativi imposti dagli accordi vigenti. Questo passaggio è essenziale per comprendere la portata dell’interpello: il rigetto della possibilità derogatoria non deriva da una svalutazione della didattica accademica, ma dalla riaffermazione della cogenza di una disciplina organizzativa pattizia che la Commissione non ritiene superabile in via interpretativa.
5. Il cuore della decisione: il limite di 35 partecipanti è cogente e non derogabile in via interpretativa
La conclusione della Commissione è formulata in termini inequivoci. Essa ribadisce quanto già affermato nell’Interpello n. 2 del 18 aprile 2024 e ritiene che, allo stato della normativa attuale, per quanto attiene al numero dei partecipanti a ogni corso, “non si possa prescindere” da quanto previsto dal punto 12.8 e dall’Allegato V dell’Accordo del 7 luglio 2016. Questa espressione è particolarmente significativa. La Commissione non si limita a evocare una preferenza organizzativa o una regola ordinaria, ma utilizza una formula che esprime un chiaro carattere vincolante della previsione.
Il significato giuridico di tale conclusione è netto: il limite massimo di 35 partecipanti non è suscettibile di essere derogato sulla base di considerazioni di opportunità didattica, né può essere superato invocando la presenza di esami finali accademici, di insegnamenti curriculari o di metodologie formative ritenute più elevate. Il ragionamento sotteso all’interpello è chiaro: la disciplina degli Accordi Stato-Regioni in materia di formazione prevenzionistica contiene anche requisiti organizzativi, e tra questi il numero massimo dei partecipanti costituisce un elemento essenziale del modello legale-pattizio. Fino a quando tale disciplina non venga modificata nella sede competente, non è consentito neutralizzarla in via interpretativa.
6. Il rapporto tra autonomia universitaria e disciplina prevenzionistica
L’interpello consente di svolgere una riflessione più ampia sul rapporto tra autonomia universitaria e normativa prevenzionistica. La questione posta dall’Università di Siena si fondava, in sostanza, sull’idea che un insegnamento universitario strutturato, inserito nella carriera dello studente e corredato da esame finale potesse, per il suo livello qualitativo, equivalere a un corso di formazione sulla sicurezza anche se organizzato con un numero superiore di partecipanti. La Commissione esclude questa conclusione e, così facendo, afferma implicitamente un principio importante: l’autonomia universitaria incontra un limite nella disciplina pubblicistica e pattizia della sicurezza sul lavoro quando si tratta di assolvere obblighi formativi normativamente tipizzati.
Il punto è particolarmente rilevante. La formazione ex art. 37 del d.lgs. n. 81 del 2008 non coincide con una generica trasmissione di conoscenze teoriche, ma costituisce un segmento della tutela prevenzionistica obbligatoria, regolato da standard minimi vincolanti in termini di durata, contenuti, modalità e organizzazione. In questo senso, l’inserimento dell’insegnamento nella carriera universitaria e la previsione di una prova d’esame, pur qualificanti sul piano accademico, non valgono a superare automaticamente gli standard organizzativi fissati dagli Accordi. L’interpello si colloca quindi in una linea di rigorosa separazione fra valutazione universitaria e adempimento di obblighi prevenzionistici legali.
7. La continuità con l’Interpello n. 2 del 18 aprile 2024
La Commissione ribadisce espressamente quanto già esplicitato nell’Interpello n. 2 del 18 aprile 2024. Sebbene il documento qui in esame non ne riporti diffusamente il contenuto, il richiamo serve a mostrare che la posizione interpretativa non è episodica, ma si inserisce in un orientamento già consolidato sul tema della formazione degli studenti equiparati ai lavoratori. La Commissione, dunque, non inaugura un indirizzo nuovo, ma conferma un approccio già adottato, improntato a una stretta osservanza dei parametri pattizi vigenti in materia di organizzazione dei corsi.
Questo dato rafforza ulteriormente la conclusione sulla non derogabilità del limite numerico. Quando un organo interpretativo richiama un precedente interpello conforme e lo ribadisce senza attenuazioni, mostra di ritenere il quadro normativo sufficientemente chiaro da non consentire soluzioni flessibili o differenziate.
8. Il significato del limite numerico: non mero formalismo, ma requisito organizzativo della formazione prevenzionistica
Un aspetto particolarmente importante, che emerge per implicito ma con chiarezza dall’interpello, è che il limite massimo di 35 partecipanti non è trattato come un mero formalismo amministrativo, ma come parte integrante della disciplina della formazione obbligatoria. Il numero dei partecipanti incide infatti, almeno nella logica degli accordi, sulla qualità dell’interazione formativa, sulla possibilità di verifica dell’apprendimento, sulla gestione dell’aula e sull’effettività del percorso. È proprio per questa ragione che la Commissione non ritiene sufficiente opporre a tale parametro la sola presenza di un esame finale, per quanto serio e rigoroso.
L’esame finale, infatti, attesta l’apprendimento individuale, ma non esaurisce la nozione giuridica di formazione obbligatoria delineata dagli accordi. La formazione in materia di sicurezza è un processo organizzato, e il dato numerico dei partecipanti costituisce, nel sistema vigente, un elemento qualificante di tale organizzazione. La conclusione della Commissione si fonda dunque su una visione complessiva del percorso formativo, non ridotta alla sola verifica finale.
9. Valutazione conclusiva
L’Interpello n. 8/2024 offre una risposta chiara e giuridicamente rigorosa a un quesito di forte impatto organizzativo per il sistema universitario. La Commissione afferma che, allo stato della normativa vigente, il numero massimo di 35 partecipanti per corso in materia di salute e sicurezza sul lavoro conserva carattere vincolante e non può essere superato per il solo fatto che il percorso sia inserito nella carriera universitaria o sia corredato da un esame finale secondo standard accademici. L’autonomia didattica dell’Ateneo e la qualità scientifica dell’insegnamento non valgono, dunque, a neutralizzare un requisito organizzativo stabilito dagli Accordi Stato-Regioni.
Il pregio principale del documento sta nell’avere nettamente distinto il piano della valutazione sostanziale dell’insegnamento, sul quale la Commissione dichiara di non potersi pronunciare con riguardo a fattispecie specifiche, dal piano dell’osservanza della disciplina organizzativa vigente, che invece reputa inderogabile. Ne deriva una riaffermazione del principio di legalità e tipicità della formazione prevenzionistica: quando l’ordinamento stabilisce requisiti minimi, essi non possono essere superati per via interpretativa, ma solo mediante modifica delle fonti competenti. In questa prospettiva, l’interpello si presenta come un arresto di particolare rilievo per il settore universitario, perché chiarisce che l’equipollenza tra insegnamento accademico e formazione obbligatoria in materia di sicurezza, ove pure astrattamente configurabile sotto il profilo contenutistico, non può prescindere dal rispetto dei requisiti organizzativi espressamente imposti dal quadro normativo vigente.
