Il datore di lavoro
La figura del datore di lavoro costituisce il fulcro del sistema prevenzionistico delineato dal D.Lgs. 81/2008: è il “garante primario” della salute e sicurezza perché è il soggetto che, per legge, governa l’organizzazione del lavoro e dispone (o deve disporre) degli strumenti decisionali ed economici necessari a trasformare la prevenzione in prassi effettiva. L’art. 2, comma 1, lett. b), nella formulazione confermata e consolidata al 2025, definisce infatti datore di lavoro, da un lato, il titolare del rapporto di lavoro e, dall’altro, indipendentemente dal titolo formale, il soggetto che ha la responsabilità dell’organizzazione o dell’unità produttiva in quanto esercita in modo effettivo e autonomo poteri decisionali e di spesa. La definizione ha, quindi, una duplice natura – formale e sostanziale – costruita per impedire che la sicurezza venga “scaricata” su figure prive di reale capacità di incidere sui fattori di rischio.
Questa duplicità non è un artificio teorico: è la risposta normativa a una criticità tipica dei sistemi complessi, nei quali la titolarità contrattuale del rapporto di lavoro può non coincidere con chi, in concreto, organizza le attività, assegna mansioni, definisce procedure, sceglie attrezzature, dispone manutenzioni, approva spese e impartisce direttive operative. In ambito prevenzionistico non rileva l’etichetta societaria o amministrativa, ma la capacità effettiva di governare il rischio. Ne discende che l’individuazione del datore di lavoro è un’operazione tecnico-giuridica che richiede una lettura sostanziale dell’assetto dei poteri: organigramma reale, deleghe interne, catena di comando, procedure autorizzative, disponibilità di budget, autonomia nella gestione delle scelte di sicurezza.
Datore di lavoro nelle pubbliche amministrazioni: criterio gestionale e responsabilità apicale
Nel comparto pubblico il legislatore ha scelto un criterio di identificazione funzionale, ancorato alla titolarità dei poteri di gestione. Per le pubbliche amministrazioni ex art. 1, comma 2, D.Lgs. 165/2001, datore di lavoro è il dirigente cui competono poteri gestionali, inclusa la capacità di assumere decisioni e impegnare risorse. In assenza di qualifica dirigenziale, la funzione può essere attribuita al funzionario preposto a un ufficio dotato di autonomia gestionale, purché individuato espressamente dall’organo di vertice, sulla base di parametri oggettivi: ubicazione degli uffici, ambito funzionale e concreta dotazione di poteri decisionali e di spesa.
Il punto tecnico decisivo, ribadito nell’assetto 2025, è che l’omessa individuazione – o l’individuazione meramente nominale e non coerente con i criteri di legge – non neutralizza gli obblighi prevenzionistici: al contrario, determina la “risalita” della responsabilità verso l’organo di vertice. È un meccanismo di chiusura del sistema, costruito per evitare vuoti di garanzia. In termini operativi, ciò impone alle amministrazioni di adottare atti di individuazione formalmente corretti ma soprattutto sostanzialmente coerenti, accompagnati da attribuzioni reali di potere di spesa e di gestione, altrimenti la qualificazione rimane apparente e non produce l’effetto organizzativo richiesto.
La giurisprudenza ha chiarito che l’atto di individuazione del datore di lavoro nella PA non va confuso con la delega di funzioni ex art. 16: esso trasferisce in radice le funzioni datoriali al dirigente/funzionario individuato, comprese quelle non delegabili, proprio perché opera sul piano dell’identificazione del garante primario, non su quello della redistribuzione interna di compiti. In questa prospettiva si collocano, fra le altre, le affermazioni del Tribunale di Pescara (sez. lav., 22/01/2016, n. 57) e della Cassazione penale (sez. IV, 12/05/2015, n. 22415) sul trasferimento delle funzioni datoriali al dirigente pubblico, ferma restando la residua responsabilità dell’organo politico solo in caso di consapevolezza e inerzia rispetto a situazioni antigiuridiche note.
Criteri generali: forma e sostanza, ma con effettività verificabile
L’art. 2, letto sistematicamente, traccia due direttrici che devono essere tenute insieme.
La prima è la direttrice formale: titolarità del rapporto di lavoro. È il criterio tipico nelle imprese “semplici”, in cui datore di lavoro e vertice organizzativo coincidono.
La seconda è la direttrice sostanziale: responsabilità dell’organizzazione o dell’unità produttiva e esercizio effettivo di poteri decisionali e di spesa. Qui la prevenzione si ancora al principio di effettività: è datore di lavoro chi può realmente decidere e spendere per la sicurezza. Il legislatore non richiede un’autonomia teorica o astratta, ma un’autonomia concreta, riconoscibile e non meramente consultiva. Sono indici tecnici di non effettività – e quindi di possibile erronea individuazione – tutte le situazioni in cui il soggetto “designato” può solo proporre misure, mentre l’approvazione sistematica e vincolante di spese e decisioni è rimessa ad altri, con effetti paralizzanti o dilatori rispetto agli interventi prevenzionali.
La conseguenza pratica è netta: la qualifica datoriale non può essere attribuita a chi non ha accesso operativo alle leve della prevenzione. Non si può pretendere responsabilità senza potere. Per converso, chi esercita potere senza assumere responsabilità non è ammesso dal sistema, che tende a ricondurre la posizione di garanzia verso il centro effettivo di gestione.
Autonomia decisionale e finanziaria: cosa significa “in concreto” in un sistema di sicurezza
Sul piano tecnico, la qualifica datoriale presuppone la capacità reale di: programmare e organizzare l’attività produttiva; destinare risorse a impianti, macchinari, manutenzioni, DPI e formazione; strutturare e supervisionare il sistema di prevenzione (SPP, procedure, informazione, addestramento, gestione appalti); intervenire tempestivamente su non conformità, quasi infortuni, segnalazioni e situazioni di emergenza. Questa autonomia deve essere visibile nel modello organizzativo e nelle procedure: chi firma gli ordini di acquisto dei DPI, chi autorizza una manutenzione straordinaria, chi dispone la sospensione di un’attività per rischio grave e immediato, chi approva il piano formativo, chi valida i contratti di appalto e le misure di coordinamento.
La Cassazione ha più volte evidenziato che la mancanza di risorse assegnate non esonera automaticamente il datore di lavoro pubblico: quando i fondi richiesti non vengono erogati, chi ha poteri gestionali deve comunque attivarsi per adottare soluzioni cautelari “compensative”, idonee a presidiare il rischio nell’immediato, come richiamato dalla pronuncia della Cassazione penale (sez. IV, 24/01/2013, n. 11489). In altri termini, l’obbligo prevenzionistico non è sospeso dall’inerzia finanziaria: impone comunque un governo del rischio secondo ragionevolezza tecnica, proporzionalità e massima cautela praticabile.
Appalti, subappalti e ingerenza: la qualifica non si dissolve con il contratto
Una delle aree a più alta incidenza infortunistica è quella degli appalti. Qui la qualifica datoriale e gli obblighi prevenzionistici non possono essere neutralizzati attraverso schemi contrattuali. La Cassazione penale (sez. III, 24/10/2013, n. 50996) ha chiarito che l’appaltatore che subappalta non perde automaticamente la qualifica di datore di lavoro, anche se formalmente il subappalto riguarda l’intera opera, qualora mantenga una continua ingerenza nella prosecuzione dei lavori. È un principio operativo di enorme rilievo: se il soggetto conserva potere di direzione, controllo o interferenza, conserva anche la posizione di garanzia, e quindi l’obbligo di vigilare e di assicurare il rispetto delle regole prevenzionistiche.
In parallelo, la Cassazione ha puntualizzato che la qualifica datoriale, nella PA, può essere attribuita anche a un dirigente o funzionario diverso da quello che ha affidato l’incarico, se è quello che gestisce i poteri operativi e i pagamenti dei corrispettivi e, soprattutto, se su di lui ricade la verifica dei requisiti tecnico-professionali delle ditte affidatarie e degli adempimenti prevenzionali (Cass. pen., sez. III, 17/10/2013, n. 2862). L’obbligo prevenzionistico segue la funzione gestionale concreta.
Rilievo delle modifiche 2025: datore di lavoro come “regista” della conformità sostanziale
Nel quadro aggiornato al 2025 emerge un consolidamento ulteriore del ruolo datoriale su quattro assi operativi.
Il primo è il raccordo tra datore di lavoro e sistemi di qualificazione delle imprese, con particolare evidenza nell’art. 27 e negli strumenti di selezione e controllo, anche connessi alla patente a crediti nei cantieri. Il datore di lavoro diviene presidio non solo della sicurezza interna, ma anche della filiera esecutiva.
Il secondo è l’estensione e puntualizzazione degli obblighi formativi e di vigilanza, in coerenza con l’Accordo Stato-Regioni del 17 aprile 2025: la formazione non è più tollerata come “adempimento documentale”, ma esige programmazione, verifica degli apprendimenti, controllo dell’efficacia in campo e gestione dei soggetti formatori.
Il terzo asse è la sorveglianza sanitaria e la gestione integrata con il medico competente: la responsabilità datoriale non si esaurisce nella nomina, ma richiede organizzazione delle visite, gestione dei giudizi di idoneità, riscontro delle limitazioni, adeguamenti delle mansioni e presidio dei rischi specifici.
Il quarto asse riguarda la gestione dei terzi: appaltatori, subappaltatori e autonomi, con obblighi di verifica, coordinamento e controllo delle interferenze, coerenti con il modello prevenzionistico “di sistema” che presidia i rischi lungo l’intera catena del valore, non solo nel perimetro stretto dei dipendenti.
In definitiva, la figura del datore di lavoro, nell’assetto del 2025, si configura come garante primario non soltanto per l’adozione delle misure, ma per la loro effettività: organizzazione, allocazione di risorse, controllo in itinere, correzione degli scostamenti, vigilanza su prassi operative e soggetti terzi. La prevenzione non è una dichiarazione d’intenti, bensì una capacità gestionale misurabile. Ed è precisamente su questa capacità – poteri reali, decisioni tempestive, spesa efficace, controllo continuo – che si radica la responsabilità datoriale nel sistema del D.Lgs. 81/2008.